Міфи і реальність законопроєкту про нагляд за місцевим самоврядуванням, - експерти Асоціації міст України
Введення нагляду за органами місцевого самоврядування часто обґрунтовується без врахування обʼєктивних обставин.
Аналіз умов діяльності муніципалітетів, положень Ukraine Facility та позиції Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи проаналізували в статті «Міфи і реальність законопроєкту про нагляд за місцевим самоврядуванням» на ГЛАВКОМі члени робочої групи Правління Асоціації міст України щодо проєкту нової редакції Закону України «Про місцеві державні адміністрації», реєстр. №4298. https://www.auc.org.ua/novyna/mify-pro-naglyad
1. Міф перший: нагляду за органами місцевого самоврядування не існує
Замість тисячі слів пропонуємо розглянути інфографіку:
Як бачимо, в реальності наглядачів і контролерів за місцевим самоврядуванням більше, ніж достатньо – від мовних інспекторів… до державної архівної служби…, від поліції… до НАБУ…
30 жовтня 2024 року Верховна Рада України продовжила цей список – розширила повноваження Рахункової палати України в частині нагляду за місцевим самоврядуванням.
Зроблено це за вже апробованою останнім часом політтехнологією – «так вимагають іноземні партнери, тому ми голосуємо не читаючи (не думаючи, не …)».
Цим рішенням насправді розпочато демонтаж системи фінансового нагляду/контролю за фінансовою діяльністю органів місцевого самоврядування. Чому? Бо народна мудрість стверджує, що «в семи няньок дитина без ока». Кошти муніципалітетів будуть тепер одночасно та за аналогічними показниками контролювати два центральні органи: Рахункова палата та Державна аудиторська служба. Конфлікти між цими органами держвлади неминучі, збільшення вдвічі штату чиновників-контролерів призведене до збільшення видатків з Держбюджету на виконання аналогічних функцій та до необхідності збільшення штату в держорганах. Для місцевих чиновників – це додаткові підстави оскарження висновків контролерів. Буде як в анекдоті про Ізя/Слава – беру висновок того органу, який зручніший. В такій ситуації програють всі: державна влада, муніципальна влада, а головне – громадяни України.
2. Міф другий: європейські партнери визначили схвалення законопроекту №4298 як умову для отримання коштів Ukraine Facility
Окремі спікери від влади під копірку тиражують тезу, ніби схвалення законопроєкту №4298 є індикатором виконання вимог для отримання допомоги за Ukraine Facility.
Замість тисячі слів достатньо подивитись пункт 72 преамбули Регламенту 2024/792 Європейського Парламенту та Ради Європейського союзу, яким засновано Ukraine Facilitу, де йдеться про чітке розмежування повноважень, відповідні внутрішні структури муніципалітетів, пропорційну систему нагляду за місцевими органами влади відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування в одному реченні.
Вже в Плані Україна, який розроблений Урядом України на виконання Ukraine Facility, але з порушенням його Регламенту, бо готувався без залучення представників органів місцевого самоврядування всупереч вимогам європейських партнерів, розподіл повноважень і нагляд розведені у часі. При чому розведені «навпаки» порядку, визначеного тезами Ukraine Facility: на весну 2025 року запропонували нагляд, а на весну 2026 року розподіл повноважень.
Таке формулювання української сторони не тільки не відповідає вимогам Ukraine Facility й логіці. Воно вже отримало зауваження наших європейських партнерів до лютневої редакції законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні», реєстр. №4298, викладених в Висновку Секретаріату Конгресу регіональних і місцевих влад Ради Європи від 21.02.2024 щодо:
- значного розширення в законопроєкті форм нагляду (пункти 43, 44, 45, 46, 47, 48, 61 Висновку), що порушує положення статті 8 Європейської хартії місцевого самоврядування;
- великої кількості повноважень місцевих державних адміністрацій в різних сферах (пункти 59, 62 Висновку), що означає відступ від субсидіарності, передбаченої статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування;
- відсутності чіткого розподілу повноважень (пункт 37 Висновку), що призведе до дублювання контрольних функцій та суперечить статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.
Насправді в Ukraine Facilitу, як і в Звіті Європейської Комісії про готовність України до переговорів про вступ до Європейського Союзу, розподіл повноважень і пропорційна система нагляду визначені в одному пункті і повинні бути одночасно реалізовані Україною. Адже європейці ставлять вимогу навести лад в системі нагляду за місцевим самоврядуванням (дивись Міф перший), а не породжувати нових контролерів чи наглядачів.
Оскільки текст законопроєкту №4298 в редакції лютого 2024 року суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування та пересмикує вимоги Ukraine Facility, то його схвалення в такій редакції може призвести до блокування чергового траншу допомоги. Враховуючи це - варто доопрацювати його редакцію або внести новий законопроєкт, що забезпечить чітке розмежування повноважень, відповідні внутрішні структури муніципалітетів, пропорційну систему нагляду за місцевими органами влади відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування.
3. Міф третій: нагляд це єдине, чого не вистачає для завершення реформи місцевого самоврядування
Тут можна було написати багато, але реальність у кожного за вікном. Зупинимось тільки на глобальних речах.
Чи є у державної влади стратегічне бачення функціонування та розвитку місцевого самоврядування? Відповідь очевидна – ні.
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні була схвалена більше 10 років тому. Саме по ній почалась та впроваджувалась децентралізаційна реформа.
Але час йде, з’являються нові виклики, особливо в умовах війни, постають нові завдання. І на питання міжнародних партнерів – як ви бачите відновлення місцевого самоврядування, відповіді у державної влади на сьогодні нема. Бо відновлення – це не про закопати мільярди допомоги в інфраструктуру, а якісно змінити систему публічного управління. В тому числі на місцевому рівні.
Саме тому в квітні 2024 року, на 10-ту річницю децентралізаційної реформи, Асоціацією міст України була представлена Концепція відновлення місцевого самоврядування України, розроблена спільно з міжнародними партнерами.
Концепція відновлення це стратегічний документ, що визначає засади функціонування місцевого самоврядування в умовах війни та на 10 років після Перемоги України; окреслює напрями реформування системи публічної влади та відновлення місцевого самоврядування; містить чіткі критерії оновлення системи місцевого самоврядування в усіх сферах життєдіяльності громад.
Насправді попереду, до справжньої децентралізації та демократизації суспільства, ще довгий шлях. Зважаючи на те, що великі зусилля та втручання Ради Європи потрібні були навіть для того, щоб змусити державну владу взяти на себе зобов’язання по оновленню Концепції 2014 року, цей шлях буде складним. Завершення цього шляху вінчатимуть зміни до Конституції України, які зроблять реформу незворотньою.
4. Міф четвертий: законопроєкт №4298 передбачає нагляд тільки за законністю рішень місцевого самоврядування
З останньої редакції законопроєкту вилучено положення «Забезпечення законності при виконанні органами місцевого самоврядування власних повноважень здійснюється щодо дотримання ними Конституції та законів України» в статті 59-2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Це різко збільшує кількість документів, на відповідність яким буде здійснюватися нагляд. І, відповідно, підвищує обсяг і глибину перевірок, можливості для виявлення несуттєвих порушень, різного роду втручань у діяльність органів місцевого самоврядування. Стерто єдину ознаку, що розмежовує нагляд за власними та делегованими повноваженнями.
Таке положення, що міститься в останній редакції проєкту №4298, суперечить частинам 2, 3 статті 8 Європейської хартії місцевого самоврядування:
«2. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування
3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти».
Також це суперечить пункту 2 розділу І, пункту 2 розділу ІІ Керівних принципів щодо вдосконалення систем нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування Рекомендацій CM/Rec(2019)3 Комітету Міністрів Ради Європи від 4 квітня 2019 року:
«I. Принципи нагляду
2. Застосування цих принципів повинно в усіх аспектах поважати концепцію самоврядування, викладену в статті 3 Хартії, і розрізняти власні та делеговані повноваження, якщо вони мають значення, викладене нижче:
i. власні повноваження: відповідно до пункту 4 статті 4 Хартії, «повноваження, надані органам місцевого самоврядування, як правило, є повними і виключними»;
ii. делеговані повноваження: відповідно до пункту 5 статті 4 Хартії, «якщо повноваження делеговані їм центральним або регіональним органом влади, місцевим органам влади надається, наскільки це можливо, свобода розсуду у пристосуванні їх здійснення до місцевих умов».
«II. Цілі та рамки нагляду
2. Характер та обсяг нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути визначений законом, залежно від того, чи стосується він повноважень, що належать до власної компетенції органів місцевого самоврядування, чи здійснюється за дорученням центральних або регіональних органів влади».
Насправді запропонована цього року редакція проєкту №4298 передбачає введення нагляду й контролю не тільки за делегованими, але й власними повноваженнями органів місцевого самоврядування.
Законопроєкт №4298 також вводить зупинку дії відповідного акта органу місцевого самоврядування на час розгляду вимоги про усунення порушення законності в частині 2 статті 59-6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що призведе до можливості невибіркового, позасудового зупинення будь-якого акта муніципалітету та створить можливості тиснути на місцеве самоврядування масовим надсиланням таких вимог. Це суперечить частині 3 статті 8 Європейської хартії місцевого самоврядування:
«3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти».
Більше того, якщо подивитись на законопроєкт №4298 не тільки з боку органів місцевого самоврядування, а й з боку бізнесу, що працює в Україні, то в підприємців й надалі буде той самий контролер. Адже в статті 18 законопроєкту №4298 передбачено державним адміністраціям право здійснення контролю на території, а стаття 19 закріплює за ними право здійснювати перевірки об’єктів всіх форм власності та давати всім обов’язкові до виконання розпорядження.
Отже, автори законопроєкту запроваджують повноцінну контролюючу структуру, яка обмежуватиме не тільки права місцевого самоврядування, але й розвиток економіки. І така структура ще й паралельно зберігає широкі управлінські і політичні завдання, які очікувано обтяжуватимуть нагляд.
5. Міф п’ятий: про вплив місцевого самоврядування на формування керівного складу місцевих державних адміністрацій
Автори законопроєкту №4298 стверджують, що закладають начебто прозору процедуру відбору керівників державних адміністрацій за участі асоціацій органів місцевого самоврядування.
Насправді, передбачена законопроектом №4298 в статті 27-1 Закону України «Про державну службу» Єдина комісія з формування керівного складу місцевих державних адміністрацій, яка проводитиме конкурси на зайняття посад голів обласних державних адміністрацій, конкурси на зарахування до кадрового резерву на посади голів районних державних адміністрацій та дисциплінарні провадження щодо голів місцевих державних адміністрацій, буде складатися з восьми членів, серед яких два – з асоціацій. При прийнятті рішень більшістю від присутніх така кількість представників місцевого самоврядування в Комісії дозволить тільки озвучити іншим членам Комісії проблеми про кандидатів на посади голів місцевих адміністрацій. На остаточне рішення це ніяк не вплине, оскільки воно буде прийматися відповідною більшістю.
Законопроєкт передбачає включення в Комісію двох представників асоціацій зі всеукраїнським статусом. Хоча станом на сьогодні таких є чотири. Отже, дві будуть виключно констатувати події в Комісії, а дві спостерігати ззовні. Зверніть увагу – констатувати, не впливати, бо їх двоє з восьми у складі.
Але й навіть не це головна імітація демократичного відбору через участь асоціацій. Далі цікавіше.
Зазначена в законопроєкті щорічна ротація представників асоціацій юридично означає, що від тих самих двох асоціацій зі складу Комісії в ідеалі (в разі ухвалення відповідних рішень Урядом) будуть щорічно змінюватись представники. А інші дві асоціації навіть констатувати прийняті представниками органів державної влади рішення всередині Комісії не зможуть ніколи. Адже зрозуміло, що між асоціацією, яка формує позицію місцевого самоврядування й захищає її в діалозі з органами державної влади, та між згідною на всі пропозиції органів державної влади асоціацією місцевого самоврядування, відповідний орган подання (міністерство) подасть на затвердження Уряду ту, яка лояльна до нього. Тим більше це зрозуміло зараз, коли представники державної влади публічно називають окремі асоціації й вибірково не називають ту, яка має відмінну від центральної влади, сформовану місцевим самоврядуванням, позицію.
Висновок: жодного впливу місцеве самоврядування на прийняття рішень щодо керівного складу місцевих державних адміністрацій не матиме.
Міфи розвінчані
Люди вимагають правди.
Війна змушує до справедливості.
Наше спільне завдання – максимально допомогти нашій Перемозі, реалізувати Ukraine Facilitу та забезпечити демократичні зміни в діяльності місцевого самоврядування для реалізації прав мешканців громад.
А для цього всім нам потрібно відкласти власні амбіції, об’єднатись й провести в законодавстві зміни задля чіткого розмежування повноважень, створення відповідних внутрішніх структур муніципалітетів, пропорційної системи нагляду за місцевими органами влади відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування.
На щастя, робоча група профільного Комітету Парламенту за участі представників Конгресу Ради Європи вже розпочала свою роботу, готують новий комплексний законопроєкт.
Варто зробити цю роботу якісно й без політики.
Від робочої групи Правління Асоціації міст України щодо проєкту нової редакції Закону України «Про місцеві державні адміністрації», реєстр.№4298:
· Продан Оксана, радниця голови Асоціації міст України
· Кучма Тарас, Дрогобицький міський голова, Львівська область
· Сидор Василь, Славутський міський голова, Хмельницька область
· Сидоренко Олена, Оржицький селищний голова, Полтавська область
· Мягкоход Володимир, експерт Асоціації міст України з організаційних засад місцевого самоврядування
